The Bank of East Asia

关于东亚银行

政府财政预算所面对的挑战

1999年2月

引言

经过多年的庞大财政盈余后,今年香港政府面临财政赤字。经济衰退令政府收入骤降是主要的原因。然而,政府当局在制订今年的财政预算时,需要面对一个长远而涉及政府财政结构的挑战──政府如何摆脱倚赖物业相关的收益。这个议题对整体经济有 深远的意义。

在1997 年以前一段颇长的日子里,香港面对强劲的经济增长、人为因素令土地供应缺乏和负利率等,导致物业价格飙升。作为唯一的土地供应者,卖地给予香港政府一项庞大而稳定的财政来源,并且为政府累积丰厚的财政储备。

然而,自1997 年所出现的种种转变,对特区政府的财政预算带来基本性的改变。首先,回归后,政府在卖地数量的限制上已经消除。随着土地供应追上需求,土地价格将会下调。此外,亚洲金融风暴爆发以及香港泡沫经济破灭,引发自1975 年石油危机以来最严重的经济衰退。随着物业市场下跌、经济严重萎缩和失业率创新高,特区政府将在今年以及较长远的未来,须面对财政预算赤字上升的趋势。

表面看来,形势颇为暗淡。然而,我们认为这是特区政府改革财政结构的好时机。短期而言,稳健的财政储备和政府的优质资产,能够给予香港有充足的周旋空间,让政府有较充裕的时间来改革现行的税制,长远而言,可以降低对物业相关收益的倚赖。

倚赖物业相关收益的财政系统

政府财政预算一直过份倚赖物业相关的收入。自1984 年,中英联合声明规定每年的土地供应限于50 公顷。可是,快速的人口和经济增长,令社会对房屋的需求超过其有限的供应。在负利率年代,物业市场内的投机活动和整体交易数额不断上升。在1990 至1997 年间,物业相关的收益占政府总收入的比重不断上升。( 图一)

图 1: 物业相关的政府收益

然而,这些跟物业相关的收入,实际上是一种半隐蔽强迫性的销售税。由于房屋是一种必需品,无法用其他物品取代,市民被迫接受高昂的楼价及房租。同时,由于市民利用银行按揭购买楼宇,换言之,部份政府收入是从私人借贷而来。最终,高昂的商住租金令各行各业的价格不断上升。

由于经济增长和资产价格上升,市民却觉得生活较以前富裕,这是由于从物业投资所带来的回报,为公司及个人提供额外可观的收入。而资产价格上升所引发的财富效应亦刺激内部消费,诱发泡沫经济的形成。结果,利得税、薪俸税以及物业相关收益均录得快速的增长。

可是,资产泡沫却扼杀了与物业不相关行业的生存空间。多年来,一些主要对外的行业,如贸易、旅游和制造业,在资源使用上,如工人、土地和营运资金等,均面对极大的竞争。由1990 年至1997 年间,租金的增长较其他消费项目的增长高出三点一个百分点,同期间,租金占家庭消费开支的比例亦由百分之二十点六上升至百分之二十五点三。住屋开支上升导致薪金调升的压力,进一步加重营商成本。这令许多创造财富和就业机会的经济活动无法生存。香港在营商成本上的竞争能力转弱,对政府的财政状况有着深远的影响。

经济衰退对政府财政的短期影响

目前的经济滑坡对政府98 至99 财政年度的财政状况影响严重。由于企业盈利大幅下跌及失业率不断上升,预期利得税和薪俸税将下跌百分之三十至四十左右,而物业和股票市场下挫将减少印花税的收入。暂停卖地9 个月亦减少一笔可观的财政收入。此外,相对其他亚洲国家,香港的营商成本仍然偏高,外围带动的行业如旅游业等亦受到影响。结果,这将令间接税收入下降。

可是,面对现时的经济滑坡,政府支出将会上升。特别对社会福利的开支将会增加。在这个经济艰难的时刻,我们绝不怀疑社会福利可以发挥社会安全网的功用。但是由于政府税收下降,预期98 至99 财政年度的财政赤字,将达400 亿港元左右。

我们相信,纵使在保守审慎理财的原则底下,短期的财政赤字是可以接受的。由于香港拥有丰厚的财政储备( 图二) ,这将可以轻易负担这些财政赤字。然而,最令我们关心的,是对政府财政的长远影响。

图 2: 政府财政盈余

对政府财政的长远影响

在审慎理财的原则下,政府对未来5 年的财政预算应采取保守的预测。

收入

跟物业相关的税收收入在未来只能轻微反弹。由于特区政府不会希望回到具破坏性的高地价政策,因此政府只能选择增加卖地数量。然而,随?土地供应接近需求,租金上升速度将会放缓。同时,通胀放缓意味?实质利率将较高于90 年代初期,所以未来物业市场将会较为平稳。这虽然对本港经济无疑是个喜讯,但亦意味着政府难以令卖地或其他跟物业相关的收入,增加到90 年代中期的水平。

可是,政府亦难以期望薪俸税有快速的增长。低通胀、经济增长下调以及来港移民上升,将令未来薪金和整体就业人数的增幅放慢。随?泡沫经济爆破和内部经济收缩,经济增长步伐放缓,利得税收入相信亦受到影响。虽然靠外围带动的行业在成本竞争能力上将逐渐改善,但要填补因内部需求畏缩所留下的缺口,实在需要一段较长的时间。

开支

面对收入下降,政府却无法大幅削减整体开支。在可见的将来,经济增长放缓将增加给予失业者、再培训以及其他社会福利计划的需求。事实上,由于来港移民人数日益增加,相信需要一段颇长的时间,香港才能回到全民就业的佳境。与此同时,社会上对医疗、老人服务以及其他社会福利的需求仍然殷切。所以纵使政府能够成功调解所面对的政治阻力,改革现行的社会福利制度,我们相信社会福利占整体政府开支的比重将会上升。( 图三)

图 3: 社会福利开支

政府在其他方面的开支亦难以削减。政府致力改善教育水准、扩展交通网络以及清理环境等项目。同时,亦准备扶助资讯科技以及高科技的发展。所以,我们预期政府的开支将超过现有税制可以提供的收入。

新政策的需求

以往百分之三十五的政府税收来自物业市场的日子已成过去,当局必须找出对策填补缺口。庞大的财政储备可以帮助解决燃眉之急,但长远计,政府需要另辟新径。以下是我们认为可以予以考虑的措施。

降低政府的营运开支

一般相信,特区政府的运作可以更精简及更有效率。例如,对现有公务员的薪酬机制作出全面的检讨肯定可以降低政府的经常性开支。而政府对本身的架构和运作模式亦可以作出类似的检讨。朝着这个方向,政府应考虑将部份的公共服务如房屋、邮政及供水服务等由私人公司形式经营。政府亦可以透过将一些公共交通机构私有化或证券化,这样,可以一次过获得一笔可观的资金。同时,将一些政府部门迁离主要的商业区,亦将可以增加从卖地方面的收益。

拓展新的财政收入

长远而言,政府需要拓展新的财政收入,以填补因物业相关收入下跌所留下的缺口。我们相信政府应该提出一个透明度较高及较公平的税收来源──如销售税。

销售税

政府一直有向燃油、烟和酒等征收销售税。如前所述,高地价也是一种半隐蔽强迫性的销售税。随着地价下降,公众可从住屋成本及商品价格下降中得益。这将腾出空间为引入销售税来开路。假设销售税率为百分之五,估计将可为政府带来250 至300 亿港元的税收,相等于政府在97 至98 财政年度收入的百分之十一至十三左右。

销售税包含几方面的好处。与高地价政策扼杀对外经济的生存空间比较,销售税却不会加重这些行业的负担。我们甚至可以说,销售税对内部经济起稳定作用,令营商成本趋向平稳,有利增强整体经济的竞争力。此外,销售税不会扭曲市场运作,同时对财政收入亦不会出现太大的波动,透明度亦相当高。

然而,销售税是否公平?批评者指出,以销售税占个人收入的比例计算,收入越低者,所占的比例则越高。若向吃品等必需品征收此税,这种批评相信会成立。但是若只向非必需品征收税,消费者便有权选择,以储蓄代替消费,这些人根本不需要缴销售税。我们相信一个具透明度的销售税,远较现有通过物业市场征收隐蔽性的销售税为公平。

在理想的情况下,在推行销售税时市民甚至不会轻易察觉。租金下降的趋势足以抵销市民所付出的销售税,而销售税收入变相由物业拥有者支付。我们相信政府在薪俸税和利得税亦应该作出相应的调整,以达致一个较全面的公平税制。

广义的影响

在过去10 年,资产泡沫给香港人一个幻象,以为盈利垂手可得,楼价上升可以致富。直到今日仍然有人认为物业市场复苏,便可以令经济恢复原状,这实在是本末倒置。

事实上,一如以往,财富的创造在于创意以及勤奋。而营商成本愈低,投资意欲愈高,愈能创造盈利和就业机会。

在地少人多的香港,商住楼宇一向是供不应求,但以往楼宇成本占公司和个人收入比重之高,实不合理。但是,通过扩阔税基,经济运作将不会像以往般被扭曲。

在泡沫经济所营造的欢腾过后,现在香港堕入过份悲观之中。然而,这不是第一次。在80 年代初期,香港前景不明朗导致经济衰退,以及3 年的财政赤字,如今所面对的,就如昔日一般艰巨。不过,凭?丰厚财政储备以及香港人独特的干劲,政府定能重建稳定财政系统。而今年的财政预算,正是一个理想时机作一个好的开始。

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图表一:就业
经季节性调整的失业率从1998 年11 月份的百分之五点五进一步上升至12 月份的百分之五点八。公司裁员及收缩业务的情况仍然持续。预期农历新年过后可能有更多公司宣布倒闭,因此失业率仍会继续上升。

图表二:通货膨胀
以甲类消费物价指数计算的通胀率,由11 月份的负百分之零点九进一步下跌至12 月份的负百分之一点四,再创新低的纪录。通胀持续下跌主要是由本地以及海外的需求收缩所引发。相信这个趋势会在1999 年继续维持。

图表三:零售业销售
1998 年1 月至11 月间,零售业销售总值和零售量分别较去年同期平均下跌百分之十九点七及百分之十七点二。总销售价值的跌幅较销售量大,显示平价货品较受消费者欢迎。预期零售业销售量仍会轻微改善。

图表四:手上订单
在1998 年11 月份,制造商的手上订单较去年同期下跌百分之十八。亚洲经济逆转和相对较强的港元继续影响海外对本港产品的需求。在未来数月内,制造商的手上订单仍会下跌。

图表五:对外贸易
1998 年的整体商品贸易赤字从去年同期的1,591 亿港元收窄至814 亿港元。期间,由于内部需求疲弱,进口较去年大幅下跌百分之十一点五,整体出口下跌百分之七点四,跌幅较进口慢。但是,随着本港出口在价格上失去竞争力,而中国的出口也不断下滑,本地出口与及转口贸易的前景未许乐观。中期而言,整体商品贸易赤字将会扩大。

图表六:存款
港元存款的增长率由谷底回升。港元存款的增长率由10 月份的百分之八点九上升至12 月份的百分之九点七。这显示去年9 月份金融管理局所推出的措施有效增加银行体系内的流动资金。存款增长的步伐在1999 年将保持平稳。

图表七:贷款及垫款
本港总贷款及垫款额持续收缩,由10 月份的负百分之十八点七进一步下跌至12 月份的负十九点八。随着日资银行撤离本港,离岸贷款收缩的情况特别明显。本地借贷亦在8 月份开始录得负增长。由于未来数月的经济表现将仍然困难,银行在贷款政策方面将保持审慎。贷款收缩的情况将会延续。

图表八:港汇指数
贸易加权指数的增长率由10 月份的百分之一点六下跌至1 月份的负百分之五。随美元利率下调的趋势,美元以及港元在未来数月将会转弱。