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1999年2月
引言
經過多年的龐大財政盈餘後，今年香港政府面臨財政赤字。經濟衰退令政府收入驟降是主要的原因。然而，政府當局在制訂今年的財政預算時，需要面對一個長遠而涉及政府財政結構的挑戰──政府如何擺脫倚賴物業相關的收益。這個議題對整體經濟有 深遠的意義。
在1997 年以前一段頗長的日子裏，香港面對強勁的經濟增長、人為因素令土地供應缺乏和負利率等，導致物業價格 升。作為唯一的土地供應者，賣地給予香港政府一項龐大而穩定的財政來源，並且為政府累積豐厚的財政儲備。
然而，自1997 年所出現的種種轉變，對特區政府的財政預算帶來基本性的改變。首先，回歸後，政府在賣地數量的限制上已經消除。隨 土地供應追上需求，土地價格將會下調。此外，亞洲金融風暴爆發以及香港泡沫經濟破滅，引發自1975 年石油危機以來最嚴重的經濟衰退。隨物業市場下跌、經濟嚴重萎縮和失業率創新高，特區政府將在今年以及較長遠的未來，須面對財政預算赤字上升的趨勢。
表面看來，形勢頗為暗淡。然而，我們認為這是特區政府改革財政結構的好時機。短期而言，穩健的財政儲備和政府的優質資產，能夠給予香港有充足的週旋空間，讓政府有較充裕的時間來改革現行的稅制，長遠而言，可以減低對物業相關收益的倚賴。
倚賴物業相關收益的財政系統
政府財政預算一直過份倚賴物業相關的收入。自1984 年，中英聯合聲明規定每年的土地供應限於50 公頃。可是，快速的人口和經濟增長，令社會對房屋的需求超過其有限的供應。在負利率年代，物業市場內的投機活動和整體交易數額不斷上升。在1990 至1997 年間，物業相關的收益佔政府總收入的比重不斷上升。( 圖一)
然而，這些跟物業相關的收入，實際上是一種半隱蔽強迫性的銷售稅。由於房屋是一種必需品，無法用其他物品取代，市民被迫接受高昂的樓價及房租。同時，由於市民利用銀行按揭購買樓宇，換言之，部份政府收入是從私人借貸而來。最終，高昂的商住租金令各行各業的價格不斷上升。
由於經濟增長和資產價格上升，市民卻覺得生活較以前富裕，這是由於從物業投資所帶來的回報，為公司及個人提供額外可觀的收入。而資產價格上升所引發的財富效應亦刺激內部消費，誘發泡沫經濟的形成。結果，利得稅、薪俸稅以及物業相關收益均錄得快速的增長。
可是，資產泡沫卻扼殺了與物業不相關行業的生存空間。多年來，一些主要對外的行業，如貿易、旅遊和製造業，在資源使用上，如工人、土地和營運資金等，均面對極大的競爭。由1990 年至1997 年間，租金的增長較其他消費項目的增長高出三點一個百分點，同期間，租金佔家庭消費開支的比例亦由百分之二十點六上升至百分之二十五點三。住屋開支上升引致薪金調升的壓力，進一步加重營商成本。這令許多創造財富和就業機會的經濟活動無法生存。香港在營商成本上的競爭能力轉弱，對政府的財政狀況有深遠的影響。
經濟衰退對政府財政的短期影響
目前的經濟滑坡對政府98 至99 財政年度的財政狀況影響嚴重。由於企業盈利大幅下跌及失業率不斷上升，預期利得稅和薪俸稅將下跌百分之三十至四十左右，而物業和股票市場下挫將減少印花稅的收入。暫停賣地9 個月亦減少一筆可觀的財政收入。此外，相對其他亞洲國家，香港的營商成本仍然偏高，外圍帶動的行業如旅遊業等亦受到影響。結果，這將令間接稅收入下降。
可是，面對現時的經濟滑坡，政府支出將會上升。特別對社會福利的開支將會增加。在這個經濟艱難的時刻，我們絕不懷疑社會福利可以發揮社會安全網的功用。但是由於政府稅收下降，預期98 至99 財政年度的財政赤字，將達400 億港元左右。
我們相信，縱使在保守審慎理財的原則底下，短期的財政赤字是可以接受的。由於香港擁有豐厚的財政儲備( 圖二) ，這將可以輕易負擔這些財政赤字。然而，最令我們關心的，是對政府財政的長遠影響。
對政府財政的長遠影響
在審慎理財的原則下，政府對未來5 年的財政預算應採取保守的預測。
收入
跟物業相關的稅收收入在未來只能輕微反彈。由於特區政府不會希望回到具破壞性的高地價政策，因此政府祇能選擇增加賣地數量。然而，隨?土地供應接近需求，租金上升速度將會放緩。同時，通脹放緩意味?實質利率將較高於90 年代初期，所以未來物業市場將會較為平穩。這雖然對本港經濟無疑是個喜訊，但亦意味政府難以令賣地或其他跟物業相關的收入，增加到90 年代中期的水平。
可是，政府亦難以期望薪俸稅有快速的增長。低通脹、經濟增長下調以及來港移民上升，將令未來薪金和整體就業人數的增幅放慢。隨?泡沫經濟爆破和內部經濟收縮，經濟增長步伐放緩，利得稅收入相信亦受到影響。雖然靠外圍帶動的行業在成本競爭能力上將逐漸改善，但要填補因內部需求畏縮所留下的缺口，實在需要一段較長的時間。
開支
面對收入下降，政府卻無法大幅削減整體開支。在可見的將來，經濟增長放緩將增加給予失業者、再培訓以及其他社會福利計劃的需求。事實上，由於來港移民人數日益增加，相信需要一段頗長的時間，香港才能回到全民就業的佳境。與此同時，社會上對醫療、老人服務以及其他社會福利的需求仍然殷切。所以縱使政府能夠成功調解所面對的政治阻力，改革現行的社會福利制度，我們相信社會福利佔整體政府開支的比重將會上升。( 圖三)
政府在其他方面的開支亦難以削減。政府致力改善教育水準、擴展交通網絡以及清理環境等項目。同時，亦準備扶助資訊科技以及高科技的發展。所以，我們預期政府的開支將超過現有稅制可以提供的收入。
新政策的需求
以往百分之三十五的政府稅收來自物業市場的日子已成過去，當局必須找出對策填補缺口。龐大的財政儲備可以幫助解決燃眉之急，但長遠計，政府需要另闢新徑。以下是我們認為可以予以考慮的措施。
減低政府的營運開支
一般相信，特區政府的運作可以更精簡及更有效率。例如，對現有公務員的薪酬機制作出全面的檢討肯定可以減低政府的經常性開支。而政府對本身的架構和運作模式亦可以作出類似的檢討。朝這個方向，政府應考慮將部份的公共服務如房屋、郵政及供水服務等由私人公司形式經營。政府亦可以透過將一些公共交通機構私有化或證券化，這樣，可以一次過獲得一筆可觀的資金。同時，將一些政府部門遷離主要的商業區，亦將可以增加從賣地方面的收益。
拓展新的財政收入
長遠而言，政府需要拓展新的財政收入，以填補因物業相關收入下跌所留下的缺口。我們相信政府應該提出一個透明度較高及較公平的稅收來源──如銷售稅。
銷售稅
政府一直有向燃油、煙和酒等徵收銷售稅。如前所述，高地價也是一種半隱蔽強迫性的銷售稅。隨地價下降，公眾可從住屋成本及商品價格下降中得益。這將騰出空間為引入銷售稅來開路。假設銷售稅率為百分之五，估計將可為政府帶來250 至300 億港元的稅收，相等於政府在97 至98 財政年度收入的百分之十一至十三左右。
銷售稅包含幾方面的好處。與高地價政策扼殺對外經濟的生存空間比較，銷售稅卻不會加重這些行業的負擔。我們甚至可以說，銷售稅對內部經濟起穩定作用，令營商成本趨向平穩，有利增強整體經濟的競爭力。此外，銷售稅不會扭曲市場運作，同時對財政收入亦不會出現太大的波動，透明度亦相當高。
然而，銷售稅是否公平？批評者指出，以銷售稅佔個人收入的比例計算，收入越低者，所佔的比例則越高。若向食品等必需品徵收此稅，這種批評相信會成立。但是若只向非必需品徵收稅，消費者便有權選擇，以儲蓄代替消費，這些人根本不需要繳銷售稅。我們相信一個具透明度的銷售稅，遠較現有通過物業市場徵收隱蔽性的銷售稅為公平。
在理想的情況下，在推行銷售稅時市民甚至不會輕易察覺。租金下降的趨勢足以抵銷市民所付出的銷售稅，而銷售稅收入變相由物業擁有者支付。我們相信政府在薪俸稅和利得稅亦應該作出相應的調整，以達致一個較全面的公平稅制。
廣義的影響
在過去10 年，資產泡沫給香港人一個幻象，以為盈利垂手可得，樓價上升可以致富。直到今日仍然有人認為物業市場復甦，便可以令經濟恢復原狀，這實在是本末倒置。
事實上，一如以往，財富的創造在於創意以及勤奮。而營商成本愈低，投資意慾愈高，愈能創造盈利和就業機會。
在地少人多的香港，商住樓宇一向是供不應求，但以往樓宇成本佔公司和個人收入比重之高，實不合理。但是，通過擴闊稅基，經濟運作將不會像以往般被扭曲。
在泡沫經濟所營造的歡騰過後，現在香港墮入過份悲觀之中。然而，這不是第一次。在80 年代初期，香港前景不明朗引致經濟衰退，以及3 年的財政赤字，如今所面對的，就如昔日一般艱巨。不過，憑?豐厚財政儲備以及香港人獨特的幹勁，政府定能重建穩定財政系統。而今年的財政預算，正是一個理想時機作一個好的開始。
圖表一：就業
經季節性調整的失業率從1998 年11 月份的百分之五點五進一步上升至12 月份的百分之五點八。公司裁員及收縮業務的情況仍然持續。預期農曆新年過後可能有更多公司宣佈倒閉，因此失業率仍會繼續上升。
圖表二：通貨膨脹
以甲類消費物價指數計算的通脹率，由11 月份的負百分之零點九進一步下跌至12 月份的負百分之一點四，再創新低的紀錄。通脹持續下跌主要是由本地以及海外的需求收縮所引發。相信這個趨勢會在1999 年繼續維持。
圖表三：零售業銷售
1998 年1 月至11 月間，零售業銷售總值和零售量分別較去年同期平均下跌百分之十九點七及百分之十七點二。總銷售價值的跌幅較銷售量大，顯示平價貨品較受消費者歡迎。預期零售業銷售量仍會輕微改善。
圖表四：手頭訂單
在1998 年11 月份，製造商的手頭訂單較去年同期下跌百分之十八。亞洲經濟逆轉和相對較強的港元繼續影響海外對本港產品的需求。在未來數月內，製造商的手頭訂單仍會下跌。
圖表五：對外貿易
1998 年的整體商品貿易赤字從去年同期的1,591 億港元收窄至814 億港元。期間，由於內部需求疲弱，進口較去年大幅下跌百分之十一點五，整體出口下跌百分之七點四，跌幅較進口慢。但是，隨本港出口在價格上失去競爭力，而中國的出口也不斷下滑，本地出口與及轉口貿易的前景未許樂觀。中期而言，整體商品貿易赤字將會擴大。
圖表六：存款
港元存款的增長率由谷底回升。港元存款的增長率由10 月份的百分之八點九上升至12 月份的百分之九點七。這顯示去年9 月份金融管理局所推出的措施有效增加銀行體系內的流動資金。存款增長的步伐在1999 年將保持平穩。
圖表七：貸款及墊款
本港總貸款及墊款額持續收縮，由10 月份的負百分之十八點七進一步下跌至12 月份的負十九點八。隨日資銀行撤離本港，離岸貸款收縮的情況特別明顯。本地借貸亦在8 月份開始錄得負增長。由於未來數月的經濟表現將仍然困難，銀行在貸款政策方面將保持審慎。貸款收縮的情況將會延續。
圖表八：港匯指數
貿易加權指數的增長率由10 月份的百分之一點六下跌至1 月份的負百分之五。隨美元利率下調的趨勢，美元以及港元在未來數月將會轉弱。 | 
